Auto C.E. 11001-03-26-000-2025-00168-00 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 11001-03-26-000-2025-00168-00 AUTO INTERLOCUTORIO SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 INCISO 3 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 231 / DECRETO 1082 DE 2015 / DECRETO 442 DE 2022 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 442 DE 2022 - ARTÍCULO 36 / LEY 2069 DE 2020 - ARTÍCULO 36 NORMA DEMANDADA : 1 - PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. DIRECTIVA 06 DE 2025 DEL 13 DE AUGUST DE 2025 2025 ARTÍCULO: INCISO: LITERAL: NUMERAL: PARÁGRAFO: ORDINAL: (SUSPENDER DEL SEP 29 2026 12:00AM) FECHA : 29/09/2026 SECCION : SECCION TERCERA SUBSECCIÓN B PONENTE : DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA ACTOR : FUNDACION PARA EL ESTADO DE DERECHO DEMANDADO : PRESIDENCIA DECISION : DECRETA TEMA : COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DIRECTIVA PRESIDENCIAL / CONTROL DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR ADMINISTRATIVA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Problema jurídico: ¿La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer la demanda de nulidad contra una directiva presidencial aunque sea una circular de servicio, con fundamento en el inciso tercero del artículo 137 del CPACA? Respuesta al problema jurídico: Si El despacho tiene competencia para estudiar la legalidad de la Directiva (...) Antes de exponer las razones por las cuales se suspenderá la Directiva, es necesario aclarar que esta jurisdicción tiene competencia para conocer de la demanda de nulidad presentada en su contra, bien como actos administrativos o como circulares de servicios. En efecto, las directivas presidenciales pueden producir efectos jurídicos frente a los administrados o contener instrucciones internas del Presidente de la República a sus subalternos. En el primer escenario, se estará en presencia de actos administrativos y, en el segundo, de circulares de servicio. (...) En el primer caso, aplica la regla de competencia prevista en el primer inciso del artículo 137 del CPACA, que atribuye a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competencia para conocer del medio de control de nulidad simple contra cualquier acto administrativo de carácter general. En el segundo, la regla del tercer inciso de la referida norma, el cual establece la competencia de la jurisdicción para conocer de la nulidad contra “las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.(...) Ahora, en relación con la postura de acuerdo con la cual las circulares de servicio solo son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto contengan decisiones que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas, se observa que es una interpretación que conduce a privar de todo efecto la previsión del tercer inciso del artículo 137 del CPACA, por cuanto la habilitación para ejercer el control sobre dichas circulares quedaría íntegramente subsumida en el primer inciso de la norma. (...) Lo anterior contraría el criterio hermenéutico del efecto útil de las normas, de conformidad con el cual, entre dos interpretaciones posibles de un mismo enunciado normativo, debe preferirse siempre aquella que imprima plena efectividad a todas las disposiciones de la ley, de suerte que se deje de lado la lectura del precepto que conduzca a darle un sentido parcial, redundante o superfluo a alguna de sus previsiones. En este caso, el inciso tercero del artículo 137 del CPACA solo tiene efecto útil si se entiende que la posibilidad de demandar las circulares de servicios es independiente de su naturaleza de actos administrativos. (...) En suma, es claro que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede ejercer control sobre las directivas presidenciales, aun en el evento en que sean circulares de servicio que no tengan naturaleza de actos administrativos, en virtud del inciso tercero del artículo 137 del CPACA. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 INCISO 3 SUSPENSIÓN PROVISIONAL / GENERALIDADES DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PRESUPUESTOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Problema jurídico: ¿Los requisitos previstos en los numerales 1 a 4 del artículo 231 del CPACA aplican a la suspensión provisional cuando la sola transgresión del ordenamiento superior justifica su procedencia? Respuesta al problema jurídico: No La suspensión provisional en el CPACA (...) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional procede cuando la violación de la ley “surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. (...) El análisis que el juez administrativo debe realizar al adoptar esta decisión es similar al que ha de efectuar en la sentencia. Por ello, el artículo 229 del CPACA señala expresamente que la “decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. Esta norma preceptúa que el juez administrativo, al proferir sentencia, debe reconsiderar la decisión tomada en la medida cautelar y tener en cuenta los argumentos y pruebas presentados en el curso del proceso. (...) Adicionalmente, se destaca que los requisitos previstos en los numerales 1 a 4 del artículo 231 del CPACA no son aplicables cuando la medida cautelar es la suspensión provisional, por cuanto se aplican a las demás medidas cautelares. (...) De acuerdo con lo anterior, los requisitos establecidos en los numerales 1 y siguientes de la norma transcrita solo son exigibles cuando se trata de medidas cautelares distintas de la suspensión provisional. El legislador estableció dichos parámetros para determinar la razonabilidad, la proporcionalidad, el peligro en la demora y la necesidad de la cautela, lo cual resulta innecesario en la suspensión provisional, respecto de la cual la sola transgresión del ordenamiento superior justifica su procedencia. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 231 SUSPENSIÓN PROVISIONAL / AUTO QUE DECRETA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / TECNOLOGÍA / COMPRAS / INNOVACIÓN TECNOLÓGICA / FAVORECIMIENTO / CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA / REGULACIÓN NORMATIVA EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA / ACTIVIDAD DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA / INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR Problema jurídico: ¿Procede el decreto de la suspensión provisional de la Directiva que promueve el aprovechamiento de Internexa S.A. para fortalecer las compras públicas de tecnología e innovación, por favorecer a dicha entidad frente a los demás laboratorios de innovación pública previstos en el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020? Respuesta al problema jurídico: Si El despacho suspenderá la Directiva porque, conforme a los argumentos y las pruebas existentes en esta etapa del proceso, favorece a Internexa en contravía de la Ley 2069 de 2020. (...) Se vulneró el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020, pues la Directiva favorece a Internexa (...) Como se puede ver, el artículo tiene dos incisos: en el primero, preceptúa que las entidades procurarán realizar compras públicas que involucren nuevas tecnologías, herramientas tecnológicas e innovación en sus procedimientos. Lo anterior, con miras a (i) prestar mejores servicios públicos a los ciudadanos, (ii) fomentar el desarrollo tecnológico o (iii) promover la innovación en las empresas y emprendedores nacionales. De igual manera, la norma prescribe que el Gobierno Nacional reglamentará esta materia y que la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente (en adelante, “Colombia Compra Eficiente”) establecerá los lineamientos en este asunto. (...) El inciso segundo, por su parte, dispone que las entidades estatales “podrán aprovechar” laboratorios de innovación pública que sean del Gobierno Nacional. Este “aprovechamiento” permite que las entidades adquieran nuevas y mejores soluciones para la ejecución de políticas públicas, el ejercicio de sus funciones y la prestación de servicios a la ciudadanía. (...) Por medio del Decreto 442 de 2022, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 36 y, para ello, modificó el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional. (...) En esencia, el Decreto 442 incluye dos definiciones en materia de contratación respecto a la introducidas por el Decreto 1082 de 2015 y le adiciona tres artículos a la Subsección que reglamenta el análisis del sector económico que deben realizar las entidades estatales. (...) El despacho destaca que los artículos adicionados al Decreto 1082 de 2015 establecen que la compra pública de tecnología e innovación ocurre cuando las entidades estatales “adquieren un producto o servicio de base tecnológica para dar respuesta a desafíos públicos respecto de los cuales no se encuentra una solución en el mercado o, si las hay, estas requieren ajustes o mejoras”. (...). Asimismo, se resalta que, cuando las entidades van a realizar compras públicas de tecnología e innovación, deben agotar una etapa previa denominada convocatoria de soluciones innovadoras. En esa convocatoria, se debe desarrollar un “diálogo técnico”, cuyo resultado servirá de insumo para los estudios previos y el análisis del sector que tienen que realizar las entidades en la etapa de planeación. Luego de esto, se debe llevar a cabo el procedimiento “contractual que corresponda de acuerdo con las disposiciones vigentes (...) Por último, el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 y el artículo 3 del Decreto 442 de 2022 determinan que los lineamientos en esta materia son adoptados por Colombia Compra Eficiente. En ejercicio de esta competencia, la entidad expidió la Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación, la cual reitera que la compra pública de tecnología e innovación da lugar a que se amplíe la etapa de planeación con miras a desarrollar un diálogo técnico que, a su vez, permitirá ajustar el análisis del sector y los estudios previos. (...) Con base en esta normativa, se expidió la Directiva demandada, que tiene como asunto el “Fortalecimiento del Proceso de Compras Públicas de Tecnología e Innovación” y está dirigida a los “Ministros(as), Directores(as) de Departamento Administrativo, Entidades Públicas Adscritas y Vinculadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”. (...) Como se puede observar en la cita anterior, con base en la “autorización legal que otorga el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020”, la Directiva considera que “se deben aprovechar” las “sinergias” que pueden existir entre Internexa y las entidades públicas, para fortalecer los procedimientos de compra pública de tecnología e innovación. Este deber se fundamenta en una premisa: Internexa, como sociedad de economía mixta, tiene una participación pública mayoritaria. (...) Con base en lo anterior, se “imparte” expresamente una “directriz” a las entidades pública (sic) del orden nacional consistente en que “podrán aprovechar” a Internexa para “fortalecer el proceso de compras” públicas de tecnología e innovación, en “la medida en que Internexa S.A se enmarque como laboratorio de innovación pública”. (...) Al margen de que la Directiva califique, o no, a Internexa como un laboratorio de innovación pública y que dicha empresa se encontrara efectivamente constituida como tal al momento de la expedición del acto, lo cierto es que estaría promoviendo uno entre todos los laboratorios de innovación existentes en el Gobierno Nacional. (...) En efecto, esta norma consagra una habilitación genérica, referida a los laboratorios de innovación pública del Gobierno Nacional en su conjunto. Lo mismo ocurre con el Decreto 442 de 2022 que ni siquiera se refiere a la posibilidad de aprovechar dichos laboratorios. De esta manera, el artículo 36 y las normas reglamentarias no autorizan al Presidente a escoger cuál de ellos deben aprovechar las entidades ni a establecer preferencias entre estos. Por ello, al promover únicamente a Internexa, se sustituye la habilitación general prevista por el legislador por una preferencia a favor de un operador determinado. (...) De acuerdo con lo anterior, la vulneración surge de la confrontación directa entre la Directiva y el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020. Mientras la ley se refiere a los laboratorios de innovación pública en general, la Directiva promueve solo a Internexa, incluso si se considera que esa entidad tiene el carácter de laboratorio de innovación pública del Gobierno Nacional. (...) Ahora bien, podría pensarse que la “directriz” solo formula una facultad, pues el verbo rector utilizado es “podrán”, motivo por el cual no se desconocería la normativa superior. No obstante, el despacho advierte que, incluso si la Directiva se interpreta de esa manera, no se desvirtúa la vulneración de las normas superiores, pues se insiste en que la Ley 2069 de 2020 no permite promover un laboratorio de innovación pública específico. (...) Dicho en otras palabras, se considera innecesario en esta etapa estudiar el alcance de la Directiva, porque, de interpretarse que consagra una mera facultad, ello no desvirtúa las razones por las cuales se accede a la solicitud de suspensión provisional. (...) En conclusión, se decretará la suspensión provisional de la Directiva, por cuanto, en contravía del artículo 36 de la Ley 2069 de 2020, promueve aprovechar exclusivamente a Internexa en detrimento de los demás laboratorios de innovación pública del Gobierno Nacional. FUENTE FORMAL: Decreto 1082 DE 2015,Decreto 442 DE 2022 - ARTÍCULO 3,Decreto 442 DE 2022 - ARTÍCULO 36,Ley 2069 DE 2020 - ARTÍCULO 36