Sentencia C.E. 11001-03-25-000-2023-00360-00 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 11001-03-25-000-2023-00360-00 SENTENCIA SUSTENTO NORMATIVO : CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 - ARTÍCULO 76 NUMERAL 10 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / DECRETO 1050 DE 1968 / LEY 99 DE 1993 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 28 / DECRETO 1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.8.4.1.21 / DECRETO 1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.8.4.1.22 / LEY 1263 DE 2008 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 29 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 25 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 27 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 40 NORMA DEMANDADA : FECHA : 24/09/2026 SECCION : SECCION QUINTA PONENTE : LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ACTOR : OSCAR BLANDON GARIBELLO DEMANDADO : CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE URABA DECISION : NIEGA TEMA : NATURALEZA JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL Problema jurídico: ¿Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible tienen identidad jurídica propia y autonomía para regular su estructura, funcionamiento interno y elección de dignatarios, dentro de los límites establecidos por el legislador? Respuesta al problema jurídico: Si Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (CAR o CDS). (…). De esta manera, la Constitución Política y la ley entienden que estas corporaciones tienen una identidad propia, autónoma e independiente y no son una especie dentro del género de los establecimientos públicos, con lo que se supera la visión clásica con que la otrora carta magna la entendía. Con este análisis histórico, la Sala logra comprender que el concepto de «autonomía» a la luz de la Constitución de 1991 toma una importante fuerza valorativa, para lo cual, el legislador dentro de su discrecionalidad puede diseñar las características y el desenvolvimiento de dichas corporaciones, a través de diferentes facetas. Una de estas aristas recae sobre la «autonomía orgánica», lo que implica comprender que, a pesar de que para algunos efectos las CAR y las CDS son consideradas entidades del orden nacional, no «[…] están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo» y, tampoco, «[…] están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones». Con lo anterior, el constituyente, a través de las facultades conferidas al legislador, dotó de autonomía a estos establecimientos para el pleno desenvolvimiento de sus asuntos, entre otras, las formas propias en las que desarrollan sus estatutos, sus actividades internas, la elección de algunos de sus dignatarios y demás temas. Para comprender aún más dicho concepto, debe precisarse que una entidad que goza de autonomía debe tener la posibilidad de autodirigirse y, por ende, le corresponde a ella, dentro de ciertos límites, determinar su propia estructura organizacional y su reglamentación interna, sin perjuicio de las delimitaciones que hizo el propio legislador, por ejemplo, con los consejos directivos (precísese arts. 26, 27, 34, 37, 38, entre otros de la Ley 99 de 1993). En línea con lo dicho y, en relación con las reglas de funcionamiento de estas corporaciones, la Sala debe precisar que no fueron definidas con suma precisión en la Constitución de 1991, pues, como se analizó, el constituyente delegó al legislador la creación no solo de otras CAR y CDS, sino también el desarrollo de sus funciones, los marcos en los que se despliega la autonomía, su presupuesto, entre otros aspectos dentro del régimen referido (art. 150.7). (...) Finalmente, en lo relativo a este polivalente concepto, ha sido ese tribunal quien ha diseñado los límites que subyacen a tal institución jurídica, definiéndola así: No obstante, la autonomía no es autogobierno, ni soberanía en el ejercicio de funciones. La autonomía de las Corporaciones Autónomas regionales está limitada, en primer lugar, por la voluntad del legislador, pues el carácter unitario de la estructura estatal nacional las somete a sus decisiones. (…). El hecho de que el constituyente haya entregado al legislador la función de delimitar el espectro de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales y de que no exista en la Carta una idea precisa del término permite concluir que el legislador conserva un margen de configuración de considerable amplitud en la materia. FUENTE FORMAL: Constitución Política DE 1886 - ARTÍCULO 76 NUMERAL 10,Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 122,Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 150 NUMERAL 7,Decreto 1050 DE 1968,Ley 99 DE 1993 ELECCIÓN DEL DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / FUNCIONES DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL Problema jurídico: ¿Los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales tienen competencia para desarrollar los pormenores de la elección del director general, siempre que no modifiquen las condiciones legales de elegibilidad? Respuesta al problema jurídico: Si Marco normativo de las elecciones de los directores de dichas entidades. (…). Con este análisis que se hace de la norma [artículo 28 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 1.º de la Ley 1263 de 2008], se enseña quién es el titular de la facultad para elegir al director de estos entes y, por su parte, esta Sala comprende que en las discusiones vertidas por los congresistas, quedaron expuestos los reparos a diversos artículos del proyecto de ley que daban vida jurídica a varias Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Regional en el país; sin embargo, debe resaltarse que no hay evidencia de una manifestación clara y concreta a la forma de elección del director, lo que se traduce en que los consejos directivos tuvieron desde su origen, y actualmente es así, plena competencia para desarrollar los pormenores de dicha elección, sin mutar las condiciones de elegibilidad. A partir de lo anterior, tanto el legislador como el constituyente otorgaron a esta clase de entes, un tratamiento diferencial que permite entender que aquellos temas de orden interno, como sucede con la elección de su director, impiden que autoridades diferentes tengan injerencia en la definición de dichos asuntos, como también, que disposiciones legales ajenas a su naturaleza jurídica sean aplicables en el desarrollo de sus competencias. FUENTE FORMAL: Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 150 NUMERAL 7,Ley 99 DE 1993 - ARTÍCULO 28 ELECCIÓN DEL DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / PROCESO DE SELECCIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO Problema jurídico: ¿La incorporación de pruebas de conocimiento, aptitud e idoneidad para cualificar la escogencia del director general crea requisitos adicionales de elegibilidad o confiere derechos de carrera administrativa? Respuesta al problema jurídico: No El caso concreto. Vulneración de los artículos 28 de la Ley 99 de 1993, 1 (parágrafo 2º) de la Ley 1263 de 2008 y 2.2.8.4.1.22 del Decreto 1076 de 2015. (…). Como se puede observar [de la redacción similar de los artículos 55 del Acuerdo de 2019 y 68 del Acuerdo de 2023], su redacción se dio en forma similar y atiende al interés de la Asamblea Corporativa de CORPOURABÁ de generar una suerte de cualificación al proceso de escogencia de su representante legal el cual, en sentir de esta Sala Electoral se aviene a la autonomía de la que es depositaria la CAR. (...) Como puede verse, de acuerdo con la autonomía que gozan estas entidades y a la luz de la tesis pacífica que ha prohijado esta Sección, «[…] no existe un mandato legal que imponga una forma determinada de realizar el nombramiento del director general de una CAR»; teniendo en cuenta que, si bien el legislador no exigió la realización de un proceso de selección para elegir a los referidos empleados, tampoco diseñó un procedimiento específico que deba seguirse para tal fin. En este punto, se advierte que la referida corporación reglamentó la convocatoria dentro del marco legal de sus atribuciones; comoquiera que, compete a ella la provisión del empleo y que, en este caso, sin modificar la temporalidad legal en que debe expedirse, los requisitos (idoneidad académica), administrativa (experiencia), agregó una prueba de conocimiento. Lo anterior, lejos de vulnerar el ordenamiento jurídico, guarda coherencia conforme a lo dispuesto por el artículo 2.2.8.4.1.21 del ya referido Decreto 1076 de 2015, en tanto, la autonomía que se predica de las CAR y los límites impuestos por el legislador respecto de las calidades para ser director general hacen ver que las exigencias dispuestas en la convocatoria están acordes con los presupuestos que deben cumplir los aspirantes para aspirar a dicho empleo público. (...) De tal manera, que el hecho de que las normas demandadas hayan previsto la valoración de idoneidad y aptitud para la designación del director general no significa que se hayan establecido requisitos adicionales para desempeñar dicho cargo, distintos a los que señala el artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 pues, el estudio de tales condiciones es propio de la facultad de nombramiento de la Asamblea Corporativa y resulta apropiado para determinar las calidades y competencias de quien aspira a ocupar el empleo, teniendo en cuenta el perfil que demanda las funciones del artículo 29 de la Ley 99 de 1993. (...) Aunado a ello, la utilización de pruebas y criterios meritocráticos no confiere derechos de carrera administrativa, porque la naturaleza del empleo depende de la ley y no de los instrumentos de evaluación utilizados para la designación. Por lo tanto, la censura relativa a la violación de normas superiores no prospera. FUENTE FORMAL: Decreto 1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.8.4.1.21,Decreto 1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.8.4.1.22,Ley 1263 DE 2008,Ley 99 DE 1993 - ARTÍCULO 28,Ley 99 DE 1993 - ARTÍCULO 29 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ELECCIÓN DEL DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / COMPETENCIA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Problema jurídico: ¿La Asamblea Corporativa de CORPOURABÁ excedió sus competencias al regular estatutariamente mecanismos de cualificación y etapas preparatorias para la escogencia del director general? Respuesta al problema jurídico: No Falta de competencia de la Asamblea Corporativa de CORPOURABÁ. (…). Conforme a ello [a la autonomía, la reserva del legislador para regular el procedimiento de elección y la ausencia de una norma que reglamente sus etapas], de cara al caso concreto, la Sección una vez más debe reiterar que los conceptos estudiados en la parte considerativa de la presente providencia, relacionados con la «autonomía», la «reserva del legislador para regular el procedimiento de elección» y la «falta de norma que reglamente las etapas de dicho proceso», otorgan un margen de discrecionalidad a los diferentes niveles jerárquicos de la entidad para reformar sus estatutos, en donde, como se ha explicado, están depositadas las normas de funcionamiento de cada una de las respectivas Corporaciones Autónomas Regionales. Bajo esta premisa, la Ley 99 de 1993 estableció la competencia de reforma de tales instrumentos internos (…): (...) De esta manera, no resulta acertada la tesis propuesta por la parte actora en su demanda, sobre el presunto exceso de competencia al modificar motu proprio, un proceso de «elección» para convertirlo en uno de «selección» a partir de lo establecido en los artículos 55 y 68 de los dos actos controvertidos, teniendo en cuenta que, los elementos para designar a su representante legal están contenidos dentro de las atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorgó a dicha asamblea. Para la Sala, es claro que el haber creado un proceso que cualificó la escogencia del director general para establecerlo en los Acuerdos del 26 de febrero de 2019 y del 27 de febrero del año 2023 no corresponde a un exceso de competencia por parte de la máxima autoridad de CORPOURABÁ, contrario sensu, esa función materializó lo establecido por los artículos 25, 27 (literales a y j) y 40 de la Ley 99 de 1993 los cuales, al ser leídos sistemáticamente permiten arribar a la conclusión de que la reglamentación hecha por la asamblea corporativa estuvo conforme a las facultades que el orden jurídico le adscribió. La Sala debe señalar que los mencionados preceptos habilitaron la regulación estatutaria de las etapas preparatorias de la escogencia del director general de CORPOURABÁ y, por lo tanto, no se desplazó la competencia del Consejo Directivo para efectuar la elección definitiva, como tampoco, se incorporaron mecanismos de evaluación o cualificación que hayan convertido, por sí sola, la elección en un procedimiento distinto de «selección», pues la decisión final continúa radicada en el órgano legalmente competente. Finalmente, si bien el demandante sostiene que la materia regulada está sometida a reserva de ley, como se explicó, tales asuntos están dentro del ámbito de competencias que tienen las autoridades internas de las CAR y para la Sala, no se concluye que sea el Congreso de la República quien reglamente la función de escogencia del director por cuanto se insiste, serán los estatutos de estas entidades los que pueden manejar aspectos de su actividad estatal. Por lo tanto, la censura propuesta por el accionante, no prospera. FUENTE FORMAL: Ley 99 DE 1993 - ARTÍCULO 25,Ley 99 DE 1993 - ARTÍCULO 27,Ley 99 DE 1993 - ARTÍCULO 40