Sentencia C.E. 11001-03-28-000-2026-00033-00 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 11001-03-28-000-2026-00033-00 SENTENCIA SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 265 / LEY 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 21 NORMA DEMANDADA : FECHA : 06/08/2026 SECCION : SECCION QUINTA PONENTE : PEDRO PABLO VANEGAS GIL ACTOR : CARLOS AUGUSTO CAICEDO GARDEAZABAL DEMANDADO : CONSEJO NACIONAL ELECTORAL DECISION : NIEGA TEMA : MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / REPOSICIÓN POR VOTO VÁLIDO / CONSULTA INTERNA DEL PARTIDO POLÍTICO Problema jurídico: Corresponde a la Sala determinar si se debe declarar la nulidad del artículo 1.º de la Resolución 0480 del 28 de enero de 2026, mediante el cual el Consejo Nacional Electoral (CNE) fijó la suma de $ 8.863 como valor a recibir por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República, en las elecciones del 8 de marzo de 2026. Con tal fin, se debe dar respuesta al siguiente interrogante: ¿el CNE debía tener en cuenta los aspectos establecidos en la Resolución 0490 de 2026, en el cual se estimó la suma de $ 2.685 para las consultas que efectuaran los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos en el 2026? Respuesta al problema jurídico: No Caso concreto. Para resolver el presente asunto se abordarán los problemas jurídicos planteados en la fijación del litigio, por lo que, tratándose del ajuste del valor por concepto de reposición de votos se analizará, en primer término, la comparación entre los montos fijados en el acto acusado y la Resolución 0490 de 2026 y, seguidamente, los criterios y el estudio que desarrolló el CNE para emitir el acto acusado. [1] Para fijar el valor de $ 8.863 por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República en las elecciones del 8 de marzo de 2026, ¿el CNE debía tener en cuenta los aspectos establecidos en la Resolución 0490 de 2026, en el cual se estimó la suma de $ 2.685 para las consultas que efectuaran los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos en el 2026? (...). [L]a parte actora adujo que el CNE debía fijar como valor de reposición de votos la suma de $ 2.685, como se contempló en la Resolución 0490 de 2026, para lo cual, trajo a colación un dictamen pericial que tuvo como finalidad realizar la actualización e «indexación» del referido monto, «aplicando los factores de corrección monetaria correspondientes», con observancia del IPC y de distintas resoluciones mediante las cuales la autoridad electoral estableció el citado valor para las consultas de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Al respecto, la Sala advierte que, las comparaciones que se tuvieron en cuenta, a efectos de arribar a las conclusiones que soportan el reparo del actor, no se acompasan con el asunto que se definió en el acto acusado, en tanto que, los actos aludidos en dicha prueba se refieren a la fijación de valores por concepto de reposición de votos válidos obtenidos en las consultas internas, mientras que, la resolución demandada refiere a la determinación de dichos montos, pero para las elecciones al Congreso de la República del 2026. Sobre el particular, deviene necesario precisar que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 1475 de 2011, las consultas son mecanismos de participación democrática en las que los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de manera interna, pueden «adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección popular»; mientras que, los comicios relativos al Congreso de la República tienen como finalidad elegir a quienes ocuparán las respectivas curules en representación de los ciudadanos. Pues bien, como el incremento desproporcionado alegado por el demandante tiene su génesis en el cotejo de mecanismos de participación de diferente naturaleza, no resulta procedente aducir, con la simple confrontación de dichas actuaciones, que el monto de $ 8.863 fijado en el artículo 1.º de la Resolución 0480 del 28 de enero de 2026 resulta desmedido. (...). [E]n la resolución demandada se explicó que el valor que se tuvo en cuenta para realizar la actualización fue establecido en la Resolución 00203 de 2025, mediante la cual el CNE fijó los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de las listas de candidatos al Senado de la República y a la Cámara de Representantes para las elecciones de 2026. Así las cosas, la Sala evidencia que el acto respecto del cual se actualizó el valor para el año 2026 corresponde al mismo mecanismo de participación estipulado en el acto acusado, esto es, las elecciones para la Cámara de Representantes; aspecto que permite evidenciar que el punto de partida para la verificación y actualización de dicho monto debe y guarda relación con la misma materia. Así las cosas, no resulta procedente tener en consideración los actos en que se haya fijado valores de reposición de votos válidos obtenidos en las consultas populares para determinar si el monto establecido en el acto demandado resultó desproporcionado, dado que, como se demostró, se tratan de mecanismos democráticos distintos; en consecuencia, se despachará de manera desfavorable el presente cargo. FUENTE FORMAL: Ley 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 5 COMPETENCIA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL / REPOSICIÓN POR VOTO VÁLIDO Problema jurídico: Corresponde a la Sala determinar si se debe declarar la nulidad del artículo 1.º de la Resolución 0480 del 28 de enero de 2026, mediante el cual el Consejo Nacional Electoral (CNE) fijó la suma de $ 8.863 como valor a recibir por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República, en las elecciones del 8 de marzo de 2026. Con tal fin, se debe dar respuesta al siguiente interrogante: ¿El Consejo Nacional Electoral extralimitó su competencia y trasgredió el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011 al ajustar el valor por concepto de reposición de votos obtenido por los candidatos al Congreso de la República en las elecciones del 8 de marzo de 2026, con observancia exclusiva del IPC (5,10%), sin tener en cuenta el ICCE actualizado para el año 2025? Respuesta al problema jurídico: No [2] ¿El Consejo Nacional Electoral extralimitó su competencia y trasgredió el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011 al ajustar el valor por concepto de reposición de votos obtenido por los candidatos al Congreso de la República en las elecciones del 8 de marzo de 2026, con observancia exclusiva del IPC29 (5,10%), sin tener en cuenta el ICCE30 actualizado para el año 2025? (...) [L]a parte actora señaló que la autoridad electoral excedió la competencia atribuida en el artículo 265 de la Constitución Política, para lo cual, indicó que, aunque el CNE tiene la potestad de financiar las campañas electorales en garantía de la participación política, dicha facultad no es absoluta ni arbitraria, sino que está sometida al ordenamiento jurídico y a los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, equidad, con observancia del interés general. (...) [A]dujo que con la expedición del acto cuestionado el CNE desconoció el criterio técnico exigido por el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, puesto que aplicó, exclusivamente, el IPC (5,10%) para reajustar el valor de reposición de votos sin tener en cuenta el índice específico actualizado (ICCE) correspondiente al año 2025. Al respecto, deviene oportuno traer a colación el artículo 265 Superior, el cual establece que el CNE es la autoridad encargada de regular, inspeccionar, vigilar y controlar «toda la actividad electoral» de las colectividades políticas, sus representantes y directivos. Además, dispone que, entre otras atribuciones especiales, debe «distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley». En consonancia con lo que antecede, el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011 reguló, entre otros aspectos, el sistema de reposición de gastos de las campañas electorales por votos válidos obtenidos por los candidatos e impuso al CNE el deber de incrementar anualmente dicho monto en base con los costos reales de las campañas en cada circunscripción, para lo cual, «con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan». De lo anterior se colige que, de conformidad con el postulado constitucional y el desarrollo legal respectivo, la autoridad electoral tiene la facultad especial de distribuir los aportes para el financiamiento de las campañas electorales mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos y, además, cuenta con la potestad de incrementar el valor que se fije por dicho concepto de manera anual, con observancia de los costos reales y los respectivos estudios. Sobre el particular deviene relevante mencionar que la Corte Constitucional se pronunció sobre la norma que contempla la actualización anual del monto fijado por voto válido y expuso que «no encuentra objeción alguna de orden constitucional» porque se trata de una disposición razonable y proporcional y contempla dos criterios, el primero de ellos relacionado con los costos reales de las campañas electorales en cada circunscripción y, el segundo, concerniente a «estudios periódicos que ayuden a dilucidar las necesidades reales de financiación». En ese sentido, a efectos de cumplir con el deber impuesto por el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, en el año 2012 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contempló el ICCE como el factor para tasar la variación anual de los costos de bienes y servicios relacionados con la estructura de las campañas, para lo cual, utilizó la información disponible de otros índices producidos periódicamente por el DANE y factores electorales reportados por el CNE. Pues bien, en atención a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, mediante la Resolución 0480 del 28 de enero de 2026 (acto demandado) el CNE actualizó el valor por concepto de reposición por voto válido obtenido por los candidatos para las elecciones al Congreso de la República del 8 de marzo de 2026 y, en consecuencia, fijó el monto de $ 8.863 (valor actualizado $ 8.433). A su vez, en el referido acto la autoridad electoral explicó que, para desarrollar dicha atribución, mediante oficio CNE-OJ-2026-0002 del 2 de enero de 2026, solicitó al DANE que certificara «la variación que se tuvo en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), y el Índice de Costos de Campañas Electorales (ICCE) durante el año 2025». En ese orden, en el acto demandado el CNE puntualizó que, a través del Oficio 164 del 9 de enero de 2026, el DANE respondió a su requerimiento, en el sentido de adjuntar el reporte del IPC del 2025 y especificar que la información relacionada con el ICCE se encontraba con corte al año 2024, por lo que la publicación de dichos datos actualizados al 2025 estarían disponibles a partir del 16 de febrero de 2026. (...) [A]nte la ausencia del ICCE requerido, el CNE acudió al incremento del IPC reportado por el DANE para el año 2025, a efectos de desarrollar la fórmula correspondiente para actualizar el valor por concepto de reposición de votos válidos obtenidos por los candidatos al Congreso de la República para las elecciones del 8 de marzo de 2026; aspecto que no deviene ilegal y tampoco implica una extralimitación de las funciones propias de la autoridad electoral, como pasa a explicarse. Según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011 el precitado valor debe actualizarse cada año teniendo en cuenta dos criterios, el primero de ellos relacionado con los costos reales de las campañas electorales y, el segundo, concerniente a los estudios periódicos a los que haya lugar, tal como se expuso en líneas anteriores. Bajo ese entendido, a efectos de atender los parámetros expuestos en la norma estatutaria para actualizar el reiterado monto, el CNE requirió al DANE para que certificara la variación que tuvo tanto el IPC como el ICCE para el año 2025; sin embargo, la entidad remitió, únicamente, los porcentajes relacionados con el primero de los índices, pues la información relacionada con el ICCE para el año 2025 no se encontraba disponible, pues, solo obraban los datos a corte del 2024. En esa medida, la Sala advierte que resulta jurídicamente viable que la autoridad electoral hubiese acudido, solamente, a la variación del IPC correspondiente al año 2025, en tanto que, fue el único índice disponible y certificado por la entidad correspondiente para actualizar el valor por concepto de reposición de votos válidos obtenidos por los candidatos al Congreso de la República para los comicios del 8 de marzo de 2026. Sumado a lo anterior, se resalta que el CNE realizó el referido ajuste en los términos mencionados, a efectos de dar cumplimiento a la obligación del incremento anual que dispone el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1475 de 2011; actualización que deviene necesaria con el fin de tener en cuenta los costos reales para desarrollar de manera efectiva la financiación estatal a las campañas electorales, en atención al artículo 109 superior que establece que «el Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley». Ahora bien, en este punto deviene relevante precisar que la Sección Quinta estudió la legalidad de un acto mediante el cual el CNE fijó el monto de gastos de las campañas electorales para resaltar que, entre otros aspectos, encontró acorde al ordenamiento jurídico que dicha autoridad combinara el ICCE y el IPC, al momento de actualizar los valores correspondientes. Sin embargo, el caso previamente expuesto obedece a una situación de contornos fácticos disímiles a los que se abordan en el presente asunto, en tanto que, de un lado, allí se discutió la legalidad del acto mediante el cual el CNE fijó el monto de gastos de las campañas electorales, mientras que, en este caso, se reprocha la actuación mediante la que la autoridad electoral actualizó el valor a recibir por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República. De otra parte, en el citado antecedente la Sección avaló la combinación de variaciones de los índices IPC e ICCE, correspondientes a diferentes periodos, lo cual dista del presente asunto, en el que la autoridad electoral, ante la ausencia del reporte de la variación del ICCE para el año 2025, decidió acudir al porcentaje relacionado con el IPC del 2025, a efectos de dar cumplimiento a la actualización del valor a recibir por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido y fijar el monto correspondiente. Así las cosas, ante la ausencia del reporte del ICCE del año inmediatamente anterior (2025), la Sala encuentra razonable que en la resolución demandada el CNE hubiese actualizado para el año 2026 el valor de reposición por voto válido para las elecciones del Congreso de la República, a partir de la actualización del monto fijado en la Resolución 00203 de 2025 teniendo en cuenta la variación del IPC del 2025 informado por el DANE, pues esta fórmula encuentra su fundamento en el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, como ya quedó suficientemente expuesto. En consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar, pues el CNE, en ejercicio de sus funciones legales y constitucionales, cumplió con el deber de incrementar anualmente el monto por reposición de voto válido con observancia de los parámetros establecidos en el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011. FUENTE FORMAL: Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 265,Ley 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 21 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / REPOSICIÓN POR VOTO VÁLIDO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD / DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Problema jurídico: Corresponde a la Sala determinar si se debe declarar la nulidad del artículo 1.º de la Resolución 0480 del 28 de enero de 2026, mediante el cual el Consejo Nacional Electoral (CNE) fijó la suma de $ 8.863 como valor a recibir por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República, en las elecciones del 8 de marzo de 2026. Con tal fin, se debe dar respuesta al siguiente interrogante: ¿El artículo acusado fue expedido por el CNE con infracción de los artículos 13, 40, 109, 209, 265, 334 de la Constitución Política, al fijar, sin justificación técnica, la suma de $ 8.863 por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República de las elecciones del 8 de marzo de 2026? Respuesta al problema jurídico: No [3] ¿El artículo acusado fue expedido por el CNE con infracción de los artículos 13, 40, 109, 209, 265, 334 de la Constitución Política, al fijar, sin justificación técnica, la suma de $ 8.863 por concepto de reposición de gastos de la campaña por voto válido obtenido por los candidatos al Congreso de la República de las elecciones del 8 de marzo de 2026? [E]l demandante señaló que como el valor fijado para la reposición de votos no está presidido de una justificación técnica y resulta «desproporcionado» y «exagerado», se trasgrede el principio de igualdad respecto de los ciudadanos y los grupos políticos minoritarios con menor capacidad financiera; además, se restringe el derecho de participación, conformación, ejercicio y control del poder político, en tanto que, favorece el fortalecimiento de los grupos mayoritarios. A su vez, mencionó que el acto acusado desconoce la garantía de sostenibilidad fiscal porque el incremento injustificado del valor de reposición de votos representa «una carga desmedida e irrazonable para el tesoro público», que no se acompasa con el principio de economía del gasto público y tampoco con los fines constitucionales de la financiación democrática. La Sala advierte de entrada que, contrario al argumento expuesto por el actor, la fijación del valor establecido en el acto demandado se encuentra presidido de una justificación, que corresponde a la aplicación de una fórmula matemática, en la que se tuvo en cuenta el valor por concepto de reposición de votos válidos fijado en la Resolución 00203 del 22 de enero de 2025 y la variación del IPC reportado por el DANE para el año 2025, tal como se expuso en el acápite anterior. Bajo ese entendido, no le asiste razón al extremo activo en torno al supuesto desconocimiento del principio de igualdad y del derecho de participación política, pues, contrario a ello, el CNE ejecutó de manera efectiva su facultad especial para distribuir los aportes correspondientes a la financiación de las campañas electorales a través del sistema de reposición de votos y dio pleno cumplimiento a la actualización contemplada en el parágrafo 21 de la Ley 1475 de 2011, en garantía de la intervención política y los derechos de las colectividades. Así las cosas, como no prosperaron los cargos alegados por la parte actora, es lo procedente negar las pretensiones de la demanda (...). FUENTE FORMAL: Ley 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 21