Sentencia C.E. 25000-23-36-000-2023-00463-01 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 25000-23-36-000-2023-00463-01 SENTENCIA SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 182A / LEY 1708 DE 2014 - ARTÍCULO 32 / LEY 270 DE 1996 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 PARÁGRAFO 1 NORMA DEMANDADA : FECHA : 21/09/2026 SECCION : SECCION TERCERA SUBSECCIÓN A PONENTE : JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACTOR : NASHWA FARKASH ZAPATA, SALSABEL FARKASH ZAPATA, GLADIS ZAPATA FARJATH, MARGARITA MARIA ZAPATA FARJAT, MARISOL ZAPATA MOSQUERA, ALVARO ZAPATA RAMIREZ, GERMAN ALEXANDER ZAPATA ECHEVERRI DEMANDADO : NACION- RAMA JUDICIAL, FISCALIA GENERAL DE LA NACION, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO DECISION : MODIFICA TEMA : ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / DIFERENCIA ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO Problema jurídico: ¿Se distingue la legitimación de hecho de la legitimación material a partir de la relación procesal que surge con la formulación de la pretensión y la integración del contradictorio? Respuesta al problema jurídico: Si La jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre la legitimación de hecho y la material. La primera surge de la relación procesal que se establece con la demanda: quien formula la pretensión queda legitimado de hecho por activa, mientras que quien es llamado a responder por ella, una vez notificado, queda legitimado de hecho por pasiva. Su fundamento está en la formulación de la pretensión y en la integración del contradictorio LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / COMPETENCIA DE LA ENTIDAD PÚBLICA Problema jurídico: ¿Procede la legitimación material en la causa por pasiva de una entidad pública cuando la conducta que se le atribuye guarda relación con las funciones o competencias que le asigna el ordenamiento jurídico? Respuesta al problema jurídico: Si La legitimación material en la causa por pasiva se refiere a la relación sustancial entre el demandado y la situación jurídica que se debate en el proceso, de manera que su determinación exige establecer si la conducta que se le atribuye guarda relación con las funciones o competencias que le corresponden. Tratándose de entidades públicas, este análisis debe realizarse a partir del marco constitucional, legal y reglamentario que define sus competencias y funciones, en contraste con las actuaciones que se les imputan en la demanda. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / SENTENCIA ANTICIPADA / FINALIDAD DE LA SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA SENTENCIA ANTICIPADA / PROCEDENCIA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES Problema jurídico: ¿Procedía declarar anticipadamente la falta de legitimación material en la causa por pasiva cuando resultaba manifiesta la ausencia de relación sustancial entre el demandado y los hechos que sustentaban la pretensión? Respuesta al problema jurídico: Si [D]e esta distinción se sigue que un sujeto puede estar correctamente vinculado al proceso porque la demanda lo señala como partícipe o responsable de los hechos; sin embargo, al examinar la causa petendi y el fundamento fáctico y jurídico de la demanda, puede concluirse que no existe una relación sustancial que permita atribuirle responsabilidad o que vincule su actuación con los hechos que sustentan la pretensión. En ese contexto, la legitimación material constituye una condición necesaria para dictar una decisión de mérito favorable y su ausencia conduce a negar las pretensiones respecto de quien no tenga esa relación sustancial con el litigio. (…) Por regla general, la legitimación material en la causa por pasiva se establece mediante el examen de las pruebas encaminado a determinar la relación del demandado con los hechos que sustentan la pretensión, razón por la cual su definición corresponde a la sentencia que resuelve de fondo el litigio. (…) No obstante, en algunos eventos, su ausencia puede establecerse de manera anticipada cuando resulte manifiesta, caso en el cual no se justifica mantener en el proceso a quien carece de un vínculo sustancial con la pretensión. Así lo contempla actualmente el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, al facultar al juzgador para proferir sentencia anticipada cuando encuentre probada, entre otras, la falta manifiesta de legitimación en la causa. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 182A ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / AUSENCIA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / MINISTERIO DE JUSTICIA / COMPETENCIA DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / NATURALEZA DEL PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / FUNCIÓN JURISDICCIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Problema jurídico: ¿Carecía el Ministerio de Justicia y del Derecho de legitimación material en la causa por pasiva al no guardar sus actuaciones procesales relación sustancial con el daño atribuido al ejercicio de la función jurisdiccional? Respuesta al problema jurídico: Si Al respecto, resulta importante destacar que el Ministerio de Justicia y del Derecho integra la Rama Ejecutiva del Poder Público y, de conformidad con el marco constitucional y legal que define sus competencias, tiene a su cargo la formulación, adopción y ejecución de las políticas públicas correspondientes al sector justicia y derecho. Dentro de sus funciones no se encuentra el ejercicio de la función jurisdiccional ni la prestación del servicio de administrar justicia. (…) En materia de extinción de dominio, el artículo 32 de la Ley 1708 de 2014, disponía expresamente la intervención de esa cartera ministerial, en defensa del interés jurídico de la Nación y en representación del ente responsable de la administración de los bienes afectados, al tiempo que le otorgaba la facultad de presentar las solicitudes y los recursos que estimara necesarios en procura de los intereses del Estado. En esa medida, se trataba de una intervención como sujeto procesal y no como autoridad judicial. (…) De manera que la interposición del recurso de apelación no implicaba que el Tribunal Superior de Bogotá estuviera obligado a revocar la sentencia de primera instancia. Dicho recurso constituye un mecanismo procesal de control previsto por el ordenamiento que habilita a ese Ministerio a controvertir las decisiones judiciales adoptadas en el marco del proceso de extinción de dominio y someter sus inconformidades al conocimiento del superior, lo que le permite examinar los argumentos planteados por el recurrente y confrontarlos con el conjunto de las actuaciones surtidas en el proceso para determinar, en ejercicio de su autonomía e independencia, si había lugar a confirmar o revocar la decisión de primera instancia. (…) En esa medida, si bien el recurso interpuesto por el Ministerio de Justicia y del Derecho contra la sentencia de primera instancia dio lugar a que el Tribunal Superior de Bogotá desatara la alzada, no puede equipararse el ejercicio de esa actuación procesal con la causación del daño alegado. Las facultades que el ordenamiento le confería para intervenir en el proceso de extinción de dominio tenían como finalidad permitirle velar por los intereses jurídicos de la Nación, de manera que la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales constituía, al mismo tiempo, un derecho procesal y un instrumento para el cumplimiento de ese deber de defensa, que imponía a la entidad el deber de recurrir cuando advirtiera razones de inconformidad o considerara que la decisión no se ajustaba al ordenamiento jurídico. (…) En esas condiciones, ninguno de los títulos invocados guarda correspondencia con las funciones que constitucional y legalmente tiene atribuidas el Ministerio de Justicia y del Derecho. La sentencia que la parte actora identifica como fuente del daño fue proferida por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, y las actuaciones procesales desplegadas por el Ministerio, incluida la interposición del recurso de apelación, se produjeron en ejercicio de la facultad legal de intervenir en el trámite y defender los intereses del Estado, no en ejercicio de una función jurisdiccional. (…) Por consiguiente, de cara a la formulación de las pretensiones y su fundamento, no se advierte una relación sustancial entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el daño cuya reparación se solicita, concretado en la pérdida o valor de los bienes objeto de extinción de dominio, pues la conducta que se le atribuye no se produjo en ejercicio de las funciones a las que la Ley 270 de 1996 vincula el error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. De ahí que carezca de legitimación material en la causa por pasiva y, en consecuencia, frente a este demandado se confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: Ley 1708 DE 2014 - ARTÍCULO 32,Ley 270 DE 1996 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / INEXISTENCIA DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / COMPETENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / FACULTADES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / SENTENCIA ANTICIPADA / SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA SENTENCIA ANTICIPADA / IMPROCEDENCIA DE LA SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE / MODIFICACIÓN DE LA SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS Problema jurídico: ¿Procedía declarar anticipadamente la falta de legitimación material en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación cuando las conductas atribuidas guardaban relación con sus competencias dentro del trámite de extinción de dominio y su incidencia en el daño requería valoración probatoria? Respuesta al problema jurídico: No [E]n desarrollo de esa fase de investigación preliminar, la Fiscalía tenía a su cargo la identificación de los bienes, la investigación y el recaudo de los elementos de prueba relacionados con las causales de extinción, ordenar la apertura de la investigación, así como decretar la aprehensión y ocupación de los bienes y las medidas preventivas pertinentes, cuando estas no se hubieran adoptado previamente en una actuación penal. Culminada la anterior etapa, debía pronunciarse sobre la procedencia o no de la extinción del dominio y, de considerarla procedente, remitir lo actuado al juez competente para que adoptara la decisión definitiva. (…) Conforme lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-740 de 2003, el ejercicio de estas atribuciones confería a la Fiscalía la condición de “autoridad judicial instructora” cuya intervención en las primeras etapas del procedimiento no se limitaba a la práctica de actuaciones investigativas, sino que comprendía también la adopción de decisiones relevantes sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio. (…) En ese contexto, la Sala considera que las imputaciones formuladas contra la Fiscalía General de la Nación guardan relación con las funciones que le correspondían dentro del trámite de extinción de dominio. En la demanda se cuestionaron las actuaciones desplegadas por dicha entidad con ocasión de la ocupación y el secuestro de los bienes inmuebles, la apertura de un nuevo trámite pese a la existencia de actuaciones anteriores respecto de las mismas propiedades y la duración de la actuación, por considerar que se prolongó injustificadamente la afectación de los bienes. Por tanto, la determinación de su legitimación material en la causa por pasiva y del título de imputación pertinente para establecer si existe responsabilidad a su cargo corresponde al análisis de fondo. (…) En estas condiciones, la resolución de la excepción propuesta en el caso concreto exige examinar y valorar las pruebas allegadas, especialmente las actuaciones surtidas dentro del proceso de extinción de dominio, para determinar si las decisiones que dieron lugar a su apertura, las adoptadas durante su desarrollo y el tiempo que tomó proferir una sentencia definitiva pueden comprometer la responsabilidad de la entidad demandada. (…) En ese orden de ideas, con los elementos disponibles en esta etapa del proceso no es posible afirmar que la Fiscalía General de la Nación carece manifiestamente de legitimación material en la causa por pasiva, pues el fundamento de las pretensiones revela imputaciones relacionadas con las competencias y actuaciones que dicha autoridad ejercía dentro del trámite de extinción de dominio, cuya incidencia en el daño alegado requiere un examen integral de lo actuado. (…) Por consiguiente, se revocará la sentencia apelada en cuanto declaró probada la aludida excepción respecto de la Fiscalía General de la Nación, sin que esta determinación implique un pronunciamiento sobre la configuración de la falla alegada ni sobre su eventual responsabilidad patrimonial, asuntos que deberán resolverse al dictar una decisión de fondo. (…) Comoquiera que la sentencia apelada resolvió de manera anticipada sobre la legitimación en la causa por pasiva, y que dicha decisión será modificada en esta instancia, se impone devolver el expediente al Tribunal de origen para que continúe el trámite del proceso sin la desvinculación de la Nación – Fiscalía General de la Nación. De conformidad con el artículo 292 y el parágrafo 1º del artículo 243 del CPACA, el recurso de apelación contra las sentencias se concede en el efecto suspensivo, de manera que la decisión apelada no adquirió firmeza ni produjo efectos definitivos que impidan la continuación del proceso respecto de dicha entidad, a lo que se agrega que no se han surtido etapas posteriores del proceso en primera instancia. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 PARÁGRAFO 1